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宋崝：淺談ICANN的改革與國際化
ICANN北京合作中心成立于三年前，它的成立本身就是ICANN國際化進(jìn)程中的成果，我們的工作目標(biāo)是進(jìn)一步推進(jìn)ICANN的國際化。從美國政府2014年3月宣布啟動IANA職能管理權(quán)移交兩年多來，IANA移交的問題不僅是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)社群在關(guān)注，包括互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域、外交和國際關(guān)系領(lǐng)域的專家學(xué)者，甚至很多社會公眾都很關(guān)心。
管理權(quán)移交和改進(jìn)ICANN問責(zé)制這兩個方案制定的過程，實(shí)際上對ICANN的職能、作用是個很好的宣傳，因?yàn)檫@兩個方案制定的過程使得ICANN社群和公眾得以重新回顧審視ICANN產(chǎn)生的歷史以及后續(xù)變革的許多細(xì)節(jié)，是非常有價值的。這對我們增進(jìn)對ICANN了解，推動ICANN進(jìn)一步國際化都有益處。
一、ICANN的工作
ICANN是一個政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)全球互聯(lián)網(wǎng)唯一標(biāo)識符領(lǐng)域的政策制定工作，需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是：ICANN在唯一標(biāo)識符領(lǐng)域的政策制定工作也是非常有限的。首先，IP地址的政策是由全球五大地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)注冊機(jī)構(gòu)（RIRs）聯(lián)合協(xié)調(diào)制定的，在ICANN機(jī)制內(nèi)的地址支持組織（ASO）內(nèi)工作，但RIRs并不隸屬于ICANN。其次，國家地區(qū)頂級域名（ccTLD）在被授予后，各國ccTLD機(jī)構(gòu)有管理的自主權(quán)，管理政策無需ICANN確認(rèn)，ICANN不能干預(yù)。最后，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)協(xié)議參數(shù)是由互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（IETF）制定，交給ICANN登記實(shí)施。所以，ICANN內(nèi)部的政策制定工作實(shí)際上集中落實(shí)在最后一項，即通用頂級域名（gTLD），包括我們所熟知的.COM、.NET，也包括新的頂級域名，例如.公司、.聯(lián)通、.BMW等等。gTLD政策由ICANN社群制定，政策經(jīng)過社群選舉產(chǎn)生的ICANN董事會批準(zhǔn)通過后，由ICANN機(jī)構(gòu)和員工來負(fù)責(zé)實(shí)施，具體的實(shí)施過程，是通過ICANN與域名注冊局、注冊商簽訂合同、執(zhí)行合同，所以說，gTLD才是ICANN在制定政策方面發(fā)揮重要作用的領(lǐng)域。
另外，在具體的政策實(shí)施過程中，如果ICANN的全球統(tǒng)一政策和某個國家實(shí)施的本地法律法規(guī)有沖突抵觸的地方，當(dāng)然需要服從當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)的要求。比如，ICANN在域名注冊人信息查詢方面有WHOIS政策，用來查詢一個域名的所有者信息，但歐盟最近幾年對網(wǎng)絡(luò)用戶隱私保護(hù)力度很大，最新出臺的法規(guī)與ICANN制定的WHOIS政策產(chǎn)生了沖突，那我們就需要調(diào)整與歐盟域名注冊商的合同條款，保證他們能夠符合當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)的要求。
關(guān)于ICANN具體做哪些政策制定方面的工作，以ICANN第57次會議為例，會議內(nèi)容涉及到政策制定的部分，包括使用國家地區(qū)的名稱注冊頂級域名；新通用頂級域名申請后續(xù)輪次是否開放；域名領(lǐng)域的品牌和商標(biāo)保護(hù)機(jī)制；國際政府間組織與國際非政府組織在域名領(lǐng)域的名稱保護(hù)問題；新通用頂級域名拍賣收入如何處理，等等。在ICANN的會議上也有很多關(guān)于規(guī)則、機(jī)制的討論以及選舉和能力建設(shè)項目等等。
公眾對ICANN的重要性有時會有誤解。ICANN確實(shí)很重要，互聯(lián)網(wǎng)是各種網(wǎng)絡(luò)組成的統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)，底層有無數(shù)網(wǎng)絡(luò)，很多硬件設(shè)備，上層有大量內(nèi)容、服務(wù)、應(yīng)用，紛繁錯雜，正是ICANN所進(jìn)行的協(xié)調(diào)工作將其連接成統(tǒng)一、單一的同一個互聯(lián)網(wǎng)，即所謂的“邏輯層”——起到“電話簿”的作用。但是，“電話簿”并不等同于電話網(wǎng)絡(luò)或通話內(nèi)容，這是存在明顯區(qū)別的，電話簿也不該用來監(jiān)管電話網(wǎng)絡(luò)或通話內(nèi)容。ICANN在章程中明確了它的職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理互聯(lián)網(wǎng)唯一標(biāo)識符，而不能去監(jiān)管使用唯一標(biāo)識符的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)幾乎所有的應(yīng)用服務(wù)都涉及到使用IP地址和域名，ICANN必須將自己的職能限制在有限的范圍內(nèi)，不能把手伸得過長過遠(yuǎn)。二、IANA職能管理權(quán)移交
IANA的移交意味著什么？
我認(rèn)為，首先是美國政府的特殊監(jiān)管角色被取消，這有利于增加全球互聯(lián)網(wǎng)社群的互信。
按照ICANN實(shí)施的“多利益相關(guān)方”模式，政府在ICANN里沒有超越其他社群組織的權(quán)力，在ICANN機(jī)制下政府的權(quán)力可能比其他社群更有限，因?yàn)槠渌缛嚎梢赃x舉ICANN董事，有直接制定政策的權(quán)力，而政府只能通過向董事會提供咨詢意見的方式參與決策，政府在ICANN董事會里也沒有表決權(quán)。但由于互聯(lián)網(wǎng)誕生于美國的歷史原因，美國政府卻在ICANN中具有特殊地位——它擁有對域名系統(tǒng)根區(qū)操作的最終審批權(quán)，盡管美國保持了克制，在ICANN18年的歷史中，沒有對根區(qū)的操作進(jìn)行過干預(yù)，但這種理論上的可能性，還是引發(fā)了很多其他國家政府對ICANN的警惕、戒備。移交之后，美國政府的特殊地位就此終止，需要和其它各國政府平等地通過政府咨詢委員會（GAC）參與ICANN工作，這有利于全球互聯(lián)網(wǎng)社群增加互信、加強(qiáng)合作，減少ICANN內(nèi)部的政治化和意識形態(tài)沖突，可以專注于技術(shù)領(lǐng)域的有限使命。
其次，移交為ICANN的進(jìn)一步國際化改革提供了可能。
此次移交的重點(diǎn)，是美國政府取消了與ICANN的合同關(guān)系，退出了域名根區(qū)管理。ICANN剛剛真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，在全球互聯(lián)網(wǎng)社群能夠取得共識的情況下，可以預(yù)見ICANN將繼續(xù)推進(jìn)國際化改革，特別是不斷改進(jìn)參與的多元化和決策的代表性。
第三，ICANN的工作性質(zhì)決定了未來的變革將是漸進(jìn)的。
ICANN的工作事關(guān)全球互聯(lián)網(wǎng)的安全穩(wěn)定。最近，美國東部剛剛發(fā)生了一次針對域名系統(tǒng)的DDoS網(wǎng)絡(luò)攻擊，很多重要的網(wǎng)站、服務(wù)和應(yīng)用癱瘓了幾個小時，造成了很大的影響。DNS在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施，就像水電煤氣，正常工作時大家習(xí)以為常，不覺得多么神奇，但一旦出現(xiàn)問題就可能導(dǎo)致災(zāi)難性的后果。安全和穩(wěn)定寫在ICANN社群的DNA里，因此，我相信ICANN未來的改革也應(yīng)該會是循序漸進(jìn)、穩(wěn)妥謹(jǐn)慎的。三、有關(guān)ICANN的爭議性話題
最后這部分，我想談?wù)勱P(guān)于ICANN的一些爭議話題：
１．美國刪除ccTLD的威脅
經(jīng)常在國內(nèi)媒體報道和公眾討論中看到的一個話題是：美國刪除國家頂級域名的威脅。比如，2002年，伊拉克的頂級域名.IQ曾失效；2004年，利比亞的頂級域名.LY因故障消失了一個月。這兩個國家都與美國發(fā)生過外交矛盾和軍事沖突，那是否是由于美國政府的介入或操縱使得伊拉克和利比亞的域名被ICANN刪除了呢？
經(jīng)過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)：在ICANN尚未成立前，頂級域名管理還不很規(guī)范的年代，伊拉克頂級域名.IQ被當(dāng)時承擔(dān)IANA職責(zé)的美國網(wǎng)絡(luò)專家Jon Postel授予了在美國定居的一個巴基斯坦人——此人也是一名計算機(jī)科學(xué)家，曾設(shè)計了第一臺阿拉伯文電腦。“9.11”事件爆發(fā)后的2002年，美國政府發(fā)現(xiàn)這名巴勒斯坦科學(xué)家為哈馬斯洗錢，將他和他的幾個兄弟逮捕入獄，導(dǎo)致.IQ無人運(yùn)營，因此失效。伊拉克在第一次海灣戰(zhàn)爭后就長期受到國際社會的制裁，嚴(yán)重缺乏計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，.IQ失效時在伊拉克國內(nèi)并未投入使用。.IQ的失效確實(shí)與美國有關(guān)，卻與域名的根區(qū)管理沒有關(guān)系。
導(dǎo)致利比亞域名.LY失效的原因，則是原來負(fù)責(zé)該域名管理運(yùn)營的兩撥利比亞人發(fā)生了內(nèi)訌。因?yàn)榧夹g(shù)能力有限，他們將.LY域名托管在英國一家公司的服務(wù)器上。兩撥人發(fā)生糾紛后，分別給這家公司發(fā)律師函聲稱該域名屬于自己，要求英國公司按自己的指示行事。2004年，這家英國公司不勝其擾，關(guān)閉了利比亞域名的服務(wù)器，終止了對.LY的托管服務(wù)。一個月后，.LY才找到了第二家域名托管公司，使其恢復(fù)運(yùn)營。此時美國正與利比亞改善關(guān)系，正是在2004年，美國解除了對利比亞的制裁，恢復(fù)了與它的外交關(guān)系。而美國真正對利比亞發(fā)動軍事行動的2011年，.LY的運(yùn)營并沒有受到影響。
與上面兩件事相關(guān)聯(lián)的，還有2014年的一個案例。當(dāng)時，有所謂集權(quán)國家的受害者，在美國狀告敘利亞、伊朗、朝鮮三國政府，以自己的人權(quán)被侵犯為由，索要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，要求扣押這三個國家的國家頂級域名，歸他們所有。美國法庭在審判這個案件時，ICANN作為第三方向法庭提供了長達(dá)200多頁的意見，最后的結(jié)論是，國家地區(qū)頂級域名不是財產(chǎn)，不能扣押或轉(zhuǎn)讓，它不是ICANN的財產(chǎn)，不是那個國家的財產(chǎn)，更不是美國的財產(chǎn)，而是ICANN所負(fù)責(zé)維護(hù)的全球互聯(lián)網(wǎng)體系的組成部分，美國的法庭判決最終認(rèn)可了這樣的觀點(diǎn)。
互聯(lián)網(wǎng)域名體系是建立在自愿合作和相互信任的基礎(chǔ)上的，域名的根區(qū)被稱為信任錨（Trust Anchor），DNS的全部信任鏈條都維系在這個信任錨上。要維持這個體系的穩(wěn)定，就必須維護(hù)其公信力。我們可以把ICANN比成一家銀行，一家銀行就在你家附近，聲譽(yù)很好，工作效率高，服務(wù)也不錯，把錢存在你那里我放心，但是，只要銀行欺騙儲戶一次，你的信用就破產(chǎn)了，儲戶馬上會去找別的銀行或是自己建一個銀行。ICANN的這套域名體系從技術(shù)上講沒有任何秘密，不存在任何技術(shù)門檻，那為什么世界各國都在使用DNS，是靠公信力的保障——嚴(yán)格保證安全穩(wěn)定，不濫用手中的權(quán)力。在過去的18年里，美國政府為什么沒有濫用權(quán)力？為什么不會去刪除與美國敵對國家的頂級域名？是因?yàn)檫@么做會導(dǎo)致美國所建立和維護(hù)的全球域名體系信用破產(chǎn)，全球互聯(lián)網(wǎng)分崩離析，而這完全不符合美國自身的國家利益。
2.根服務(wù)器與根區(qū)文件
關(guān)于“根服務(wù)器”的問題，中國的很多公眾都知道，全世界一共有13個根服務(wù)器，10個在美國，另外3個在英國、瑞典和日本，那為什么我們中國不能有一個？這其中有互聯(lián)網(wǎng)誕生和發(fā)展的歷史淵源問題，但其實(shí)問題核心并不在于13套根服務(wù)器的分布，關(guān)鍵的是所有根服務(wù)器都運(yùn)行同一個根區(qū)文件。
13套根服務(wù)器，只是由12家不同的機(jī)構(gòu)用不同的軟件、硬件配置運(yùn)行不同的域名服務(wù)器，但所有服務(wù)器使用的是同一個根區(qū)文件，同時傳到遍布全世界包括中國在內(nèi)的幾百個節(jié)點(diǎn)上供用戶使用。那么這個至關(guān)重要的根區(qū)文件，由誰管理、由誰發(fā)布、放在哪兒大家才放心？這才是問題的核心。如果13套根服務(wù)器系統(tǒng)中的一套搬到中國來運(yùn)營，是不是我們就能放心呢了？其實(shí)這并不解決問題，因?yàn)楦鶇^(qū)文件的管理才是關(guān)鍵。而這也正是美國政府退出根區(qū)文件管理的原因，美國希望它退出根區(qū)管理，能夠使國際社會對唯一的根區(qū)文件管理增加信任，對統(tǒng)一的全球互聯(lián)網(wǎng)增加信心。
我認(rèn)為過去很長一段時間里，中美兩國在ICANN的問題上彼此都存在誤解，中國擔(dān)心美國刪除.CN，讓中國從全球互聯(lián)網(wǎng)消失；美國則怕中國另搞一套，變成兩個互聯(lián)網(wǎng)甚至多個互聯(lián)網(wǎng)。ICANN的口號是“同一個世界，同一個互聯(lián)網(wǎng)”，這是全球ICANN社群在一起工作的最大共識。全球一個互聯(lián)網(wǎng)到底符不符合中國的國家利益，符不符合中國互聯(lián)網(wǎng)社群的利益？這是撥開層層迷霧之后需要專家學(xué)者深入思考的。
3.利益格局的劃分
ICANN與我們熟悉的國際組織的一個差異，是ICANN里的利益格局通常是以各利益團(tuán)體來劃分的，而不一定以國家邊界來劃分。ICANN內(nèi)部有注冊局、注冊商利益團(tuán)體，注冊局是運(yùn)營域名的，注冊商是銷售域名的，他們有共同利益，也會有利益沖突，那很多時候各國注冊局是一個立場，各國注冊商是另一個立場。另外，作為記錄域名注冊人信息的WHOIS，域名行業(yè)的從業(yè)者要考慮登記和驗(yàn)證注冊人信息會提高多少成本，會不會給用戶帶來顧慮，當(dāng)然希望需要留存的信息越少越好，但站在國家政府的立場上，為了打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和監(jiān)管的需要，則會希望域名注冊人信息越充分越好，這就會經(jīng)常導(dǎo)致各國域名行業(yè)是一個態(tài)度，各國政府是另一個態(tài)度。
4. 中國的話語權(quán)
最后，中國怎么增加在ICANN中的話語權(quán)？
ICANN的結(jié)構(gòu)由三方構(gòu)成：社群、董事會和員工。社群成員就是全球互聯(lián)網(wǎng)社群，我們中國參與ICANN工作的所有機(jī)構(gòu)個人也是其中的成員，社群負(fù)責(zé)選舉董事會并通過機(jī)制監(jiān)督董事會和員工的工作，并自下而上地制定政策。ICANN董事會的16位有表決權(quán)的成員負(fù)責(zé)批準(zhǔn)政策。ICANN的員工負(fù)責(zé)執(zhí)行政策。此外，ICANN還有自己的獨(dú)立審查機(jī)制，可對政策制定和執(zhí)行中的失誤進(jìn)行補(bǔ)償或者糾正。過去幾年中，中國社群和ICANN員工增進(jìn)了了解，建立了良好的工作關(guān)系，在ICANN新一輪改革后，中國社群也需要與ICANN董事會和ICANN社群組織的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)交流、合作，增加雙方的了解和互信，在ICANN自下而上的工作模式下，這是非常重要的。
其次，是需要中國互聯(lián)網(wǎng)社群成員繼續(xù)扎實(shí)地參與ICANN各個社群組織和政策制定流程的具體工作。只有通過在具體工作中積極參與，長期投入，做出貢獻(xiàn)，才能樹立中國社群的聲望和領(lǐng)導(dǎo)力，逐步承擔(dān)更重要的領(lǐng)導(dǎo)工作。
第三，也希望中國的專家學(xué)者多參加ICANN的相關(guān)工作，從內(nèi)部加強(qiáng)對ICANN的了解和研究。ICANN的“多利益相關(guān)方”模式并不是放之四海而皆準(zhǔn)的治理模式，但它是一只麻雀，可以就具體領(lǐng)域進(jìn)行解剖，為我所用。美歐互聯(lián)網(wǎng)治理方面一些著名的學(xué)者長期在ICANN內(nèi)參與工作，這方面我國的學(xué)界才剛剛起步，希望對ICANN的參與和研究能為我國參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域更廣泛的工作提供一定的借鑒和幫助。
作者：宋崝
職務(wù)：ICANN北京合作中心主任
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